Lecture 15: Modern History III “Big-Time Osaka” and the Urban Policies of Seki Hajime

Hero Image:『写真で見る大阪市100年』、大阪都市協会
 (Osaka City 100 years in picture, Osaka City Association)

Introduction

Hello, it’s Saga Ashita again from OCU.                                    

In today’s class we’ll take up the period when, after becoming a megacity of a million people at the beginning of the twentieth century, Osaka got even bigger due to Japan’s economic boom (as a supplier to the Allies during World War I) and the accompanying influx of new residents to the city. Of course, this intensified urban social problems: as housing shortages grew worse and privation spread among workers, Osaka City, spurred by the outbreak of the 1918 Rice Riots, adopted and implemented new urban policies.

So today we’ll be looking at the specific characteristics of urban social problems during the age of “Big-time Osaka” (Dai-Ōsaka) and the policy responses to them. Let’s consider their historical significance by looking at concrete points of contact between urban policy and the city’s residents, namely, improvement campaigns that targeted specific districts.

1. The Intensification of Urban Social Problems and the Rice Riots: Population Growth and Deprivation

The period from 1914-1919, spanning World War I and the Treaty of Versailles, saw Japan’s economy to grow by leaps and bounds. The progress of industrialization fueled large increases in both the concentration of population in, and the physical expansion of, urban areas.

Let’s take another look at population trends in Osaka and its environs. Higashinari and Nishinari counties, which surrounded Osaka, experienced rapid growth in the 1910s: from 1914-1919 the rate of increase was an astounding 44% in the former and 50% in the latter. Half again as many people in only five years! This was of course due to the influx of factories and workers to the city’s periphery, and with the rapidly spreading urban sprawl, housing shortages became a pressing social problem.

Population of Osaka City and Nishinari and Higashinari Counties(1914-19)
Jurisdiction 1914 1919 Percentage Increase
Osaka City 1,423,057 1,583,650 +11.3
Higashinari
County
140,039 201,101 +43.6
Nishinari
County
166,009 249,637 +50.4
Total 1,729,105 2,034,388 +17.7

Made by Ashita Saga

The chronic housing shortage in this period had two implications: first, it caused rents to rise steeply, leading to widespread indebtedness. According to estimates made by Osaka’s Social Affairs Office, in 1920 the city lacked housing for fifty thousand households. And between 1921 and 1921, the average rent in the city doubled. What did these fifty thousand families do? They didn’t all become homeless; rather, as we discussed last lecture with the Hachijukken tenement in east Nipponbashi, they somehow managed to get by by “renting space” (magari) from other renters, meaning that often two or more households shared a single dwelling.

The second implication of the housing shortage was deteriorating living conditions and overcrowding caused by the crude construction of the tenements and haphazard manner of urban expansion. The government created a label for areas of the city where such problems were particularly acute: “substandard housing districts” (furyō jūtakuchiku).

In short, with the city’s rapid expansion, the social contradictions of privation intensified for urban residents.

The Outbreak of the Rice Riots

With the prosperity of the war years, people flocked to the metropolis’s industrial periphery. The formation and expansion of slums kept pace, a typical example being Kamagasaki, with its concentration of single male day laborers. The population of Imamiya-cho district, which included Kamagasaki, was 11,200 in 1913; it had doubled to 23,500 by 1916, and again to 49,000 by 1920. What was more, compounding the general inflation driven by the war boom, the price of rice rose higher and higher as the rapid outflow of population from the countryside to the cities caused agricultural production to stagnate.

In August of 1918, the national government decided to deploy troops as part of the Siberian Intervention, an attempt by Western powers to forestall the Russian Revolution triggered by WWI. In Japan, this move led to widespread speculative buying and withholding of rice from the market, causing the price to jump to unprecedented levels. In Osaka, the normal price of 20 sen per shō (1.8 liters) reached 30 sen in July, 40 sen by the beginning of August, and a staggering 56 sen by the twelfth of that same month.

Spurred on as news made it out of Toyama Prefecture about the “housewife’s insurrection” (nyōbō ikki) that had broken out in local fishing villages, mass movements initially centered in western Japan spread throughout the country. They demanded price reductions (renbai) and general relief. In Osaka, price reduction riots broke out on August 11 around Tennoji Park and Imamiya-cho. The next day, troops from the Army’s 4th Division (based in Osaka) were mobilized to suppress the riots, but they continued until August 16.

The Rice Riots were an explosion caused by the accumulation of the various problems of social deprivation that had accumulated over the war period. They lit the fuse of the diverse social movements that followed, whether labor and debtors’ movements, the Buraku Liberation Movement, or, in the agricultural villages around the cities, movements led by tenant farmers who realized just how unfavorable tenancy looked in light of the expansion of the urban labor market. All the various class-based movements for democracy and social restructuring that flowered in this period had part of their origins in the social contradictions of the city.

2. The Birth and Development of Urban Policy

The picture of Osaka Mayor Seki Hajime, originally owned by Seki Hajime Nikki Kenkyūkai, owned by the Office of the Editor for Osaka City History

It was during this period that Seki Hajime emerged as a pivotal force in Osaka’s politics.

Originally a professor at the Tokyo Higher School of Commerce (today Hitotsubashi University), Seki spent the last twenty years of his life as a leader in municipal politics. He became a high-level official in the city’s bureaucracy in 1914 and its seventh mayor in 1923, serving until he died of illness in 1935. As a professor he specialized in transportation and industrial policy, as well as labor issues and social policy. But even after coming to Osaka he continued researching theoretical issues and giving papers in urban policy, earning the moniker “scholar-mayor” as he worked to put his ideas into practice.

In discussing urban policy, we must first note the progress made in urban planning during the 1910s and 1920s. In 1917 the city established the Survey and Planning Committee for Urban Improvement, as well as the Ward Reform Office (Shikukaiseibu). The committee was Osaka’s first real deliberative body for drafting urban planning proposals, and it was headed up by Seki. The Ward Reform Office, which later became the Urban Planning Office, was to be responsible for implementing the plans put forward by the Committee. Over 1917 and 1918, Seki started a movement to push for the establishment of urban planning regulations, mobilizing even Osaka’s representatives to the Imperial Diet to help with lobbying. At the time, regulations pertaining to urban planning in Japan were limited to the “Tokyo Ward Reform By-Laws.” Osaka City, presenting an independent draft of an “Osaka Urban Improvement Law,” made a request to the central government for the implementation of proper national urban planning regulations. Seki had led the draft’s production, and it was chock-full of the latest Western policies, including construction controls that would be applied even outside city limits, use of expropriation (eminent domain) to reorder residential areas, and funding urban planning through property taxes tied to land value (with special taxes assessed in cases where public infrastructure investment drove prices up). These proposals had a definitive influence on the national Urban Planning Law and City Buildings Law that were promulgated in 1919.

The Second Expansion of Osaka’s City Limits, quoted from New Edition Osaka City History, Vol. 7, The Office of the Editor for Osaka City History, partial modification

Seki described his political philosophy as “social betterment-ism.” He argued for taking advantage of the benefits of capitalism, subjecting it to appropriate controls rather than allowing it the completely free hand of laissez faire. Exploitation by capitalists and class antagonisms between them and workers were to be moderated through national and municipal social policies. When it came to Osaka, he thought of urban planning and housing policy as two sides of the same coin and made realizing a “livable city” (or “city of amenities”; sumigokochi-yoi toshi) the most important task of municipal policy. (Seki was actually the first to use the word sumigokochi in Japanese as a translation for “amenity.”) In other words, Seki’s position was to raise standards of living for workers and other urban residents in order to mollify class antagonisms and promote the development of industry and culture in cities. He envisioned a more gradual process of capitalist revolution, holding that workers’ rights (beginning with unionization) should be recognized, but he was also against radical labor movements and socialism.

On the basis of this philosophy, Seki poured his energies into the development of municipal policies. He established the Osaka City Social Affairs Office in 1920 and, in the years that followed, oversaw the construction and management of many and various social institutions. These included municipal public housing (for sale and rent), hostels, unemployment offices, public baths, daycares, citizens’ centers, and more. In short, Seki Hajime’s municipal governance was a proactive response to the privation and other social problems faced by the city’s inhabitants.

3. Substandard Housing Districts: Reforms and Local Residents

In 1927, with the passing of the Substandard Housing Districts Improvement Law, the city of Osaka began reform efforts that targeted the Nipponbashi tenement areas we discussed last class. Formal designation of areas to be improved took place the following year, and all fell within the poor neighborhoods east and west of Nipponbashi. Ground was broken on the reformed housing in 1928, and construction of public housing, including three modern reinforced concrete apartment blocks, continued until 1943, finally stopping due to the war effort.

However, the residents of the back-alley tenements resisted the implementation of the reforms. Their reasons, as reported in the newspapers, were as follows: first, skimpy compensation for relocating; second, not wanting to live in Kamagasaki, the place usually designated as the destination for the displaced; and third, the prospect that the reforms would uproot them from the lives they had managed to establish for themselves. At first resistance focused on stopping evictions entirely, but eventually transitioned to movements for improving the conditions under which residents vacated their homes. Because their lives would, after all, be greatly improved by reformed residences, it might appear to us that resistance wasn’t called for. But we can also imagine that behind residents’ assertions lay, despite their poverty, genuine attachment to the lives they had eked out in the tenements.

Over the course of the reform efforts, there were multiple disputes between residents on the one hand, and, on the other, landlords, landowners like the Sumitomo family, or Osaka City Hall. At one point even a famous Osaka hoodlum/mafioso (kyōkaku) got involved as a mediator, but the disputes abated as landlords and landowners eventually made some concessions to tenement residents demanding compensation and the city government moved to improve the conditions of relocation.

 The Osaka Social Affairs Office carried out detailed surveys of residents in the new municipal housing. These sources show clear improvements in conditions of life compared to what obtained in the age of tenements, most notably in the areas of health standards and education. Additionally, the phenomenon of multiple families living under one roof began to dissipate, bringing order to the tangled residential relationships that had once been the rule.

Informing City Hall’s designation of the Nipponbashi area as a target for reform was the conviction that there was a possibility of improvement. These advancements in urban policies were achieved not only through the offices of outstanding leaders like Seki Hajime, but also through the efforts of the everyday people who worked and lived in the metropolis that was Osaka.

Conclusion

Today we have discussed how Osaka developed proactive responses to the social problems that came with being a metropolis and were intensifying during the 1920s and 1930s. As you can see from the examples I gave of reform efforts, Osaka’s municipal policies achieved success in bettering residents’ lives, both tangibly and intangibly. Moreover, in their encounters with these policies, residents demonstrated their maturity as citizens. It could be said that the frictions between residents and policy responses to urban issues helped lead society towards the form it has taken today. The three modern apartment blocks I mentioned, known as the “Battleship Apartments” (Gunkan apaato), continued on as public housing after World War 2, home to tight-knit communities.

The “Battleship Apartments” (Gunkan apaato),
taken the photo by Asita Saga (July 2006)

Torn down and replaced with new buildings nearby in the early 2000s, today an old back-alley Jizō Buddha statue that stands in the precincts of the public housing around Nipponbashi is all that remains as testament to the lives lived by the common people of modern Osaka during the age of the tenements.


第 15 回 近現代史③ 「大大阪」の時代――関一市長の都市政策―

まえおき

 大阪市立大学の佐賀 朝です。

 この授業では、20世紀のはじめに100万人を抱える巨大都市になった大阪が、第一次大戦期の経済発展でさらに拡大し、流入人口のさらなる増加によって、都市社会問題が深刻化した時代を取り上げます。住宅問題が深刻化し、労働者の生活難が広がるなかで米騒動が勃発すると、大阪市は都市自治体として新しい政策を採用、実行します。

 この授業では、「大大阪」が成立した時代の都市社会問題とそれに対応した都市政策の特徴について見ます。その際、特定の地域を対象として実施された事業を取り上げることで、都市政策と住民との具体的な接点で、その歴史的な意味を考えてみましょう。

 

1.都市社会問題の深刻化と米騒動

都市人口の増大と住宅難

 1914~19年の第一次世界大戦は、日本経済の飛躍的な発展をもたらし、工業化の進展にともなって大都市への人口集中と都市化が大きく進みました。

 ここでも、まず大阪市とその周辺の人口動向について見ましょう。1910年代には、大阪市を取り巻く東成郡・西成郡において人口が急増し、1914~1919年の人口増加率は、なんと東成郡44%、西成郡50%にも上りました。5年間に人口が1.5倍に増えたのです。これは、大阪市を取り巻いていた市域外縁部への工場建設と労働力人口の流入によるもので、急速に市街地化が進展し、住宅難が深刻な社会問題となりました。

大阪市と西成郡・東成郡の人口(1914-19年)
区分 1914年 1919年 増加率(%)
大阪市 1,423,057 1,583,650 +11.3
東成郡 140,039 201,101 +43.6
西成郡 166,009 249,637 +50.4
合 計 1,729,105 2,034,388 +17.7

佐賀朝作成

 この時期の住宅問題は、二つの内容を持っていました。第一に、住宅の数が絶対的に不足し、それに伴って家賃が高騰したことで、借家問題が発生したことです。大阪市社会部の推計によると、1920年には大阪市内で5万世帯分の住宅が不足しているとされました。また、1912~1921年に大阪市内の平均家賃は約2倍に高騰しました。5万世帯もの人々はどうやって暮らしていたのでしょうか。これらの人々は、すべてがホームレス化したわけではなく、実際には、前回の授業で紹介した日本橋(にっぽんばし)東裏通りの八十軒長屋がそうであったように、1つの住戸に2世帯以上が同居する「間借り」によって、何とか暮らしていたと考えられます。

 また住宅問題の第二の内容は、粗末な造りの長屋の建設と無秩序な市街地化の進行によって住宅環境悪化と過密化が問題になったことです。こうした住宅環境の劣悪な地域は、行政によって「不良住宅地区」と呼ばれました。

 都市の急膨張による都市住民の生活困難という社会的矛盾が深刻化したのです。

 米騒動の勃発

 第一次大戦にともなう好景気で、大都市周辺部への人口集中とスラム形成が進んだのですが、単身の日雇層が集まるスラムとなった釜ヶ崎地域はその典型でした。釜ヶ崎を含む今宮町では1913年の人口11200人が1916年には23500人に倍増、1920年にはさらに49000人に倍増しました。また、大戦景気による物価全般の上昇にくわえ、都市への急速な人口集中によって農業生産が停滞したことを背景に、米価は上昇を続けていました。

 1918年8月、政府が第一次大戦を引き金として発生したロシア革命に干渉するためシベリアへの出兵を決定すると、米の思惑買いや売り惜しみが広範囲で発生し、米価は未曾有の急騰を示します。大阪では通常は1升20銭の米価が、7月には30銭に達し、8月はじめには40銭へと急上昇し、8月12日には、なんと56銭に達しました。

 富山県の漁村地域で発生した「女房一揆」が8月はじめに県外で報道されたのをきっかけに、西日本を中心に米の廉売(れんばい)―安売りのことです―や生活難救済を求める大衆行動が全国に広がりました。大阪では8月11日に天王寺公園周辺と今宮町で、群衆による廉売要求の騒動が発生、12日以降は大阪にあった陸軍第四師団の軍隊も出動して、騒動の鎮静化にあたりましたが、騒動は16日まで続きました。

 米騒動は、第一次大戦期に蓄積された都市の生活難問題が暴発したものであり、その後、労働運動や借家人運動、部落解放運動など、様々な社会運動が展開される口火となりました。都市周辺部の農村では、都市労働市場の拡大によって小作農経営の不利を自覚した小作人たちによる農民運動も展開されるなど、この時代に花開いた、デモクラシーや社会改造を求める階級的な諸運動は、いずれも都市的な社会的矛盾を一因として生じたのです。

2.都市政策の誕生と展開

関一市長、関一日記研究会旧蔵写真、 大阪市史編纂所所蔵

 こうした時代に大阪市政をリードしたのが、関一(せきはじめ)という人物でした。

 関は、東京高等商業学校―現在の一橋大学にあたります―の教授から1914年、大阪市の高級助役に就任、1923年に第7代大阪市長となり、病死する1935年まで、20年以上にわたり大阪市政をリードしました。東京高商では交通政策・工業政策や労働問題・社会政策の専門家でしたが、来阪後も「学者市長」として最新の都市政策理論を研究して論文を発表しながら、大阪市政の場でそれを実践しました。

 1910~20年代の都市政策としては、都市計画の推進を、まず挙げなければなりません。1917年、大阪市は都市改良計画調査会と市区改正部(しくかいせいぶ)を設置します。前者は、大阪最初の本格的な都市計画の立案のため審議機関で、会長は助役の関がつとめました。また後者は、調査会が立案した都市計画の実行を担当する部署として設置されたもので、のちに都市計画部になります。関は、大阪選出の帝国議会議員にも働きかけて、1917~18年に都市計画法規の制定運動を進めました。当時、日本の都市計画に関する法規としては「東京市区改正条例」のみでしたが、大阪市は関が中心となって独自に作成した「大阪市街改良法草案」を提示して、政府に本格的な都市計画法規の実現を要求しました。これは、市域外も含めた建築制限や、土地収用を通じた宅地整理、都市計画の費用にあてる土地増価税や受益者負担金制度など、当時の欧米の最新手法を盛り込んだ内容でした。これらの内容は、1919年に成立した都市計画法・市街地建築物法の制定に大きな影響を与えたのです。

 

大阪市の第二次市域拡張、『新修大阪市史』第七巻、大阪市史編纂所より

 関は、自らの政治的立場を「社会改良主義」と特徴づけ、資本主義の良さを活かしながらも、それを「自由放任」するのではなく、適切にコントロールし、資本家の搾取や資本家・労働者の階級対立を国家や都市自治体による社会政策によって緩和すべきだとする考えでした。大阪市政においては、都市計画と住宅政策を一体と考え、「住み心地よき都市」の実現を都市政策の最重要課題としました。じつは、「住み心地」はamenity(アメニティ)という言葉の訳語で、これは関が初めて用いたものでした。すなわち、労働者をはじめとする都市住民の生活水準向上を通じて階級対立を緩和させ、都市における生産と文化の発展をはかる、というのが関の立場だったのです。彼が考えた資本主義改革の方法は、より漸進的なもので、労働者の団結権をはじめとする諸権利は積極的に認めるべきと考えましたが、急進的な労働運動や社会主義には反対の立場でした。

 こうした考え方にもとづき、関は市営社会政策の展開に力を注ぎました。1920年に大阪市社会部を設置し、その後、市営住宅(分譲・賃貸)、簡易宿泊所、職業紹介所、公設市場、簡易食堂、市営浴場、託児所、市民館など、多彩な社会施設を多数、建設・運営しました。

 以上のように、関一市政は、住宅難をはじめとする都市住民の生活問題に積極的に対応しようとするものだったのです。

3.不良住宅地区改良事業と住民

 大阪市は、1927年、不良住宅地区改良法という法律の施行をうけ、前回、第14回の授業で紹介した日本橋周辺の長屋群に対して不良住宅地区改良事業を進めました。翌28年には事業対象地区を指定します。指定地区は、いずれも日本橋の東西裏側の貧困地区でした。同年には、改良住宅の建設が始まり、戦時中の1943年までかけて、鉄筋コンクリート造りの最新式アパート3棟を含む、市営の改良住宅が建設されました。

 しかし、裏長屋の住民たちはこの改良事業の実施に抵抗を示しました。その理由は、新聞が伝えたところによると、第一に、移転料の金額が安い、第二に、一時的な移転先として指定された釜ヶ崎地域には行きたくない、第三には、事業により我々のこれまでの生活が奪われることになる、というものでした。当初は、立ち退きそのものに反対し、途中からは、立ち退き条件の改善運動に変化しました。改良住宅は、彼らの生活を全体として大きく改善するものになりますので、必ずしも反対する必要はなかったように見えるのですが、彼らがこうした主張をした背景には、貧しいながらも、裏長屋で育んできた生活への愛着があったと考えられます。

 また、この改良事業の実施過程では、住民と家主、住友家をはじめとする地主、さらには事業を進めた大阪市役所との間で、いくつもの紛争が発生しました。こうした紛争には、大阪の有名な侠客(きょうかく)が、その仲裁に入る、という一幕もありましたが、移転料の支払いを求める長屋住民たちに対して、地主・家主は一定の譲歩を見せ、大阪市も移転条件の改善に応じるなどしたことで、紛争は解決に向かったようです。

 改良後の市営改良住宅における住民生活の実態についても大阪市社会部が詳細な調査を実施しています。それによると、当然ながら、居住環境は長屋時代より大幅に改善され、注目すべきことに、長屋住民の教育水準や健康状態もはっきりと向上しました。また、複数世帯の同居は解消に向かい、これまでのような重層的な居住関係は整理されました。

 日本橋周辺を大阪市が事業の対象に指定した背景には、この地域の長屋住民の生活には一定の上昇可能性があるとの判断があったと見られます。こうして大阪市が進めた都市政策は、関市長をはじめとする優れた政策担当者の成果というだけでなく、大都市大阪で、働き、暮らしてきた住民たちが求め、彼らの自身の力で獲得したものでもあったのです。

まとめ

 以上のように、大阪では、1920~30年代に巨大都市のもとで深刻化した社会問題に積極的な対応が図られました。今回紹介した不良住宅地区改良事業の例から読み取れるように、大阪市の都市政策は、住民生活を物心両面で改善する成果を上げただけでなく、それと向き合った住民も、またその中で市民としての成長を示したのです。この時代の都市問題をめぐる都市政策と住民との対抗関係は、全体として、社会を現代的なものへと導くものだったと言えるでしょう。戦後、三つの市営改良住宅は「軍艦アパート」として、強固なコミュニティを持つ市営住宅であり続けました。

軍艦アパート、佐賀朝撮影(2006年7月)

 2000年代の再改良事業を経て、現在、日本橋地区に立っている市営住宅の一画には、長町時代以来の裏長屋のお地蔵さんだけが、近代大阪の本当の庶民の生活の痕跡として、その姿をとどめているのです。